CAUTELAS NA REALIZAÇÃO DE DESPESAS A TÍTULO DE SUPRIMENTO DE FUNDOS ... 05 de Maio de 2020
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O regime de adiantamento ou de suprimento de fundos consiste na entrega de valores a servidor, sempre mediante prévio empenho em dotação orçamentária específica, para a realização de despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação, com previsão na Lei nº 4.320/64, da seguinte forma:

“Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.
Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a responsável por dois adiantamento.”

Não é qualquer despesa, então, que pode ser enquadrada no regime de adiantamento, mas apenas aquelas despesas eventuais, as quais, em razão de sua excepcionalidade, não podem se subordinar ao processo normal de aplicação, conforme esclarece a Controladoria-Geral da União:

“3. O que é o Suprimento de Fundos?
Trata-se de adiantamento concedido a servidor, a critério e sob a responsabilidade do Ordenador de Despesas, com prazo certo para aplicação e comprovação dos gastos. O Suprimento de Fundos é uma autorização de execução orçamentária e financeira por uma forma diferente da normal, tendo como meio de pagamento o Cartão de Pagamento do Governo Federal, sempre precedido de empenho na dotação orçamentária específica e natureza de despesa própria, com a finalidade de efetuar despesas que, pela sua excepcionalidade, não possam se subordinar ao processo normal de aplicação, isto é, não seja possível o empenho direto ao fornecedor ou prestador, na forma da Lei nº 4.320/64, precedido de licitação ou sua dispensa, em conformidade com a Lei nº 8.666/93.
(...)
6. Podem ser realizadas quaisquer despesas com recursos de Suprimento de Fundos?
Não. As despesas com Suprimento de Fundos somente podem ser realizadas nas seguintes condições:
a) atender a despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapasse o limite estabelecido na Portaria MF nº 95/2002 (ver valores atuais na pergunta 18);
b) atender a despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento (excluída nesse caso a possibilidade de uso do Cartão para o pagamento de bilhetes de passagens e diárias a servidores); ou
c) quando adespesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento; ou seja, os órgãos e entidades que executarem despesas sigilosas deverão possuir regramento próprio para tal.”[1] (grifou-se)

Como se vê as despesas realizadas a título de suprimento de fundos são contratações de pequeno valor e pronto pagamento[2], realizadas em caráter excepcional (ou sigiloso) e que escapam do planejamento que a Administração tem o dever de realizar anualmente, que se impõe em razão do princípio da eficiência e para evitar o fracionamento indevido da despesa.[3]-[4]
A respeito, oportunas as seguintes sinalizações do TCU:

Em determinadas situações, a legislação permite à Administração Pública a utilização de sistemática especial para realizar gastos que, pela natureza ou urgência, não possam aguardar o processamento normal de despesa pública. Trata-se do regime de adiantamento ou suprimento de fundos. Regime de adiantamento ou suprimento de fundos consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria, para o fim de realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.”
 
“Evite a disponibilização de recursos de suprimento de fundo para pessoas não pertencentes ao quadro funcional, por infringir o art. 45 do Decreto 93.872/1986. Realize regular procedimento licitatório para as despesas passíveis de planejamento, vez que o suprimento de fundos se aplica apenas as despesas realizadas em caráter excepcional.”[5]
 
“Efetue o regime de suprimento de fundos somente para despesa que, pela sua excepcionalidade, não possa subordinar-se ao processo normal de aplicação, sendo ela despesa eventual, em caráter sigiloso, ou de pequeno vulto.”[6]
 
“Observe os limites e hipóteses para concessão de suprimento de fundos, abstendo-se de efetuar, sob regime de adiantamento, gastos que poderiam subordinar-se ao tramite normal da despesa.”[7]
 
“(...) a utilização de suprimento de fundos para aquisição, por uma mesma unidade gestora, de bens ou serviços mediante diversas compras em um único exercício e para idêntico subelemento de despesa, cujo valor total supere os limites dos incisos I ou II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, constitui fracionamento de despesa, situação vedada pelos referidos dispositivos legais.”[8]

Pertinente, também, o esclarecimento do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais:

Porém, o aspecto mais importante a ser ressaltado em sede de suprimento de fundos é o caráter de excepcionalidade que deve orientar sua utilização, o que implica dizer que as despesas rotineiras e previsíveis não poderão ser processadas sob esse regime:
‘O suprimento de fundos aplica-se apenas às despesas realizadas em caráter excepcional, e, por isso, aquelas que se apresentem passíveis de planejamento devem ser submetidas ao procedimento licitatório ou de dispensa de licitação, dependendo da estimativa de valor dos bens ou serviços a serem adquiridos’ (TCU, Plenário, Acórdão n. 1.276/2008, Rel. Min. Valmir Campelo, DOU, de 08/07/08).

‘Com relação aos serviços contratados verbalmente por intermédio de servidor munido de adiantamento — envolvendo recuperação de portas, portões, forros, pisos e divisórias — não é possível caracterizá-los como serviços especiais, cuja despesa resultante de sua contratação não pudesse subordinar-se ao processo normal de aplicação, verificando-se, pelo contrário, o perfeito cabimento do processo de dispensa de licitação, sucedido pela emissão de instrumento simplificado hábil para suportar a contratação — consoante ao que prescreve o art. 62 da Lei de Licitações e Contratos’ (TCU, Plenário, Acórdão n. 69/2001, Rel. Min. Bento Bugarin, DOU, de 27/04/01).

‘Pelos itens adquiridos (peças de reposição para veículos, materiais de escritório, de construção, de copa/cozinha e de informática), bem como pelos serviços pagos (revelação de fotos, balanceamento de carros, conserto de celulares), também não se identifica, claramente, o caráter de excepcionalidade exigido pela Lei n. 4.320/64, arts. 65 e 68’ (TCDF, trecho de informação técnica que instruiu o Processo n. 760/98, Rel. Cons. Ronaldo Couto, Sessão de 25/02/99).”[9] (grifou-se)

Logo, o que deve ser primeiramente considerado pela Administração quando se utiliza de numerário a esse título é a possibilidade de planejamento dessas pequenas compras, a fim de aferir a viabilidade de prévio processo licitatório ou formalização em processo de dispensa, porquanto somente despesas que não comportam planejamento prévio é que podem ser alocadas em suprimento de fundos.

A utilização indiscriminada de suprimento de fundos para a realização de despesas que podem ser previamente planejadas afronta o dever constitucional de licitar e pode gerar o fracionamento indevido da despesa, sujeitando o ordenador à devida responsabilização.

Além disso, deve a Administração observar outros requisitos previstos em normativas próprias que disciplinam a matéria em cada esfera. No âmbito federal, por exemplo, as despesas de suprimento de fundos são realizadas, como regra, por meio do Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF, nos termos do Decreto nº 5.355/2005 e Decreto nº 93.872/1986 (ambos alterados pelo Decreto nº 6.370/2008).

Enfim, em cada caso o importante é que se evidenciem as características desse tipo de despesa: sigilo ou excepcionalidade/eventualidade (e justamente por serem despesas esporádicas e excepcionais, não foram inseridas no planejamento de compras que a Administração deve realizar anualmente), pequeno valor, etc.

Se verificado no caso concreto que essas pequenas compras são passíveis de planejamento, a fim de permitir a realização de um processo licitatório ou até mesmo uma dispensa para a aquisição de mesmo objeto ou objetos de mesma natureza, de fato, as despesas poderão ser consideradas como irregulares, sujeitando os envolvidos em responsabilização, consoante já apontou o TCU nas seguintes decisões:

“[VOTO]
5. Com efeito, não merecem acolhimento as justificativas suscitadas pela defesa na tentativa de legitimar o uso de suprimento de fundos para aquisições que ordinariamente deveriam ter sido precedidas de regular processo licitatório ou, no mínimo, de dispensa emergencial de licitação.

6. Em reforço a esse entendimento e à análise empreendida pela Serur, permito-me trazer a lume alguns excertos do voto condutor da deliberação recorrida, nos quais o relator a quo, eminente Ministro Benjamin Zymler, destaca algumas das ilicitudes atribuídas ao Sr. [gestor]:
‘4. Identificou-se a utilização sistemática de suprimento de fundos para finalidades não especificadas nas notas de empenho, dificultando, assim, o controle sobre a aplicação dos recursos federais. Em mais de uma dezena de casos, não havia especificação qualitativa ou quantitativa acerca dos produtos ou serviços a serem adquiridos via suprimento de fundos. A título de exemplo, no dia 14/10/2016, o município adiantou a quatro servidores R$ 72.549,03 para aquisição de materiais e pagamento de serviços, sem indicar, entretanto, quais seriam exatamente os itens a serem pagos. Do mesmo modo, em 20/6/2016, destinou-se R$ 56.842,26 para pagar despesas supostamente emergenciais não discriminadas nos empenhos.

5. A descrição genérica obviamente inviabiliza a verificação da excepcionalidade do bem ou serviço, impedindo a análise da adequação entre os casos concretos e as hipóteses autorizadas na legislação. Em outros casos, a exemplo do empenho de número 3.976 (peça 11, p. 1532) , os adiantamentos eram dados para a compra de materiais não contemplados em processo licitatório aberto e em hipóteses nas quais as despesas deveriam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

(...)
13. Em diversas passagens, o responsável reconhece a dificuldade em realizar procedimentos licitatórios. Alega a existência de certames fracassados/desertos, o que, no seu entender, impediu a manutenção de estoques necessários para atender a demanda da população. O responsável não indica as licitações que restaram infrutíferas, tampouco relaciona o objeto de tais certames com as aquisições procedidas por meio de suprimento de fundos.

14. Ademais, eventual insucesso de procedimento licitatório não constitui hipótese apta a autorizar o adiantamento de gastos. Quando o certame não puder ser repetido sem prejuízo para a Administração, a Lei 8.666/1993 permite, desde que seja apresentada justificativa plausível, a dispensa de licitação, devendo o poder público discriminar o objeto, bem como justificar o preço e a escolha do fornecedor ou prestador do serviço. Nada disso foi feito. Por essa razão, rejeito o argumento.’
7. Lanço mão, inclusive, desse item 14 do voto condutor do Acórdão 2.436/2017-TCU-Plenário para reforçar que, mesmo admitindo-se como procedente toda a dificuldade circunstancial suscitada em defesa do então secretário municipal de saúde de Várzea Grande - MT, mantém-se irregular a utilização de suprimento de fundos nos moldes verificados na presente Representação, pois constituiu injustificada afronta às Leis 4.320/1964 e 8.666/1993, em especial a esta, que, embora preveja no inciso IV de seu art. 24 a possibilidade de dispensa de licitação quando caracterizada a necessidade de urgência no atendimento de situações de risco, estipula, naquele mesmo inciso IV e no art. 26, limites e requisitos para o uso dessa espécie de contratação emergencial, definindo, ainda, no art. 25, § 2º, hipótese de responsabilização de agentes em caso de superfaturamento.

8. Nessas circunstâncias, resta claro que não se trata de mera falha formal a utilização de suprimento de fundos para aquisições que ordinariamente deveriam ter sido precedidas de regular processo licitatório ou, no mínimo, de dispensa emergencial de licitação.”[10]
 
“[VOTO]
Examina-se nesta oportunidade representação formulada pela [empresa] que narra a existência de irregularidades na utilização de suprimento de fundos pela Secretaria de Saúde do município de Várzea Grande/MT. As falhas apontadas dizem respeito a recursos federais transferidos do Fundo Nacional de Saúde para o Fundo Municipal de Saúde.

[...]
4.Identificou-se a utilização sistemática de suprimento de fundos para finalidades não especificadas nas notas de empenho, dificultando, assim, o controle sobre a aplicação dos recursos federais. Em mais de uma dezena de casos, não havia especificação qualitativa ou quantitativa acerca dos produtos ou serviços a serem adquiridos via suprimento de fundos. A título de exemplo, no dia 14/10/2016, o município adiantou a quatro servidores R$ 72.549,03 para aquisição de materiais e pagamento de serviços, sem indicar, entretanto, quais seriam exatamente os itens a serem pagos. Do mesmo modo, em 20/6/2016, destinou-se R$ 56.842,26 para pagar despesas supostamente emergenciais não discriminadas nos empenhos.

5.A descrição genérica obviamente inviabiliza a verificação da excepcionalidade do bem ou serviço, impedindo a análise da adequação entre os casos concretos e as hipóteses autorizadas na legislação. Em outros casos, a exemplo do empenho de número 3.976 (peça 11, p. 1532) , os adiantamentos eram dados para a compra de materiais não contemplados em processo licitatório aberto e em hipóteses nas quais as despesas deveriam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

6.Em paralelo, constatou-se também a existência de servidores com mais de dois adiantamentos, hipótese que, uma vez confirmada, configura violação do art. 69 da Lei 4.320/1964.

7.Os empenhos, a exemplo daquele presente na peça 9, p. 14, eram assinados tanto pelo secretário de saúde quanto pelo secretário de planejamento. Por essa razão, promoveu-se a audiência dos seguintes gestores: sr. [responsável 1], então secretário municipal de saúde, srs. [responsáveis 2 e 3], os dois últimos secretários municipais de planejamento em datas distintas.

8.A Secex/MT analisou as razões de justificativa de todos os arrolados e, ao final, propôs, de forma uníssona, o acolhimento da defesa daqueles que ocupavam o cargo de secretário municipal de planejamento. Em relação ao responsável pela pasta da saúde, a unidade regional manifestou-se pela rejeição de seus argumentos, aplicando a ele a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

9.Manifesto-me parcialmente de acordo com os pareceres precedentes. Divirjo tão somente quanto à análise da irregularidade atinente à suposta existência de servidores com mais de dois adiantamentos, pois, a meu ver, essa falha não está inequivocamente caracterizada.

10.No tocante à utilização generalizada de suprimento de fundos para aquisições que poderiam ter sido licitadas, acompanho os pareceres precedentes, cujos fundamentos incorporo como razões de decidir, sem prejuízo das considerações que passo a fazer. Antecipo que, por esse motivo, proporei ao Colegiado a aplicação de multa, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) , ao ex-secretário de saúde, sr. [responsável 1].

11.Em relação aos secretários de planejamento (srs. [responsáveis 2 e 3]) , não há nos autos nenhum indicativo de que eles eram os responsáveis por fazer exames da conveniência e da oportunidade das despesas. Há evidências do contrário, ou seja, de que a participação deles limitava-se à verificação da disponibilidade dos créditos financeiros diante das solicitações das outras secretarias municipais. Assim, apesar de serem signatários dos empenhos, acompanho a proposta da unidade técnica no sentido de que as irregularidades não podem ser imputadas a eles.

12.O ex-secretário municipal de saúde alega que muitas das aquisições de medicamentos ocorrem por determinação judicial, não sendo possível nesses casos realizar licitação, sobretudo diante da urgência e do fato de algumas demandas envolverem medicamentos incomuns. O argumento, embora plausível, não pode ser aceito, pois a unidade técnica não questionou as despesas que tratavam de determinações judiciais. Tal informação constou expressamente na instrução de peça 18, que precedeu as audiências dos responsáveis.

13.Em diversas passagens, o responsável reconhece a dificuldade em realizar procedimentos licitatórios. Alega a existência de certames fracassados/desertos, o que, no seu entender, impediu a manutenção de estoques necessários para atender a demanda da população. O responsável não indica as licitações que restaram infrutíferas, tampouco relaciona o objeto de tais certames com as aquisições procedidas por meio de suprimento de fundos.

14.Ademais, eventual insucesso de procedimento licitatório não constitui hipótese apta a autorizar o adiantamento de gastos. Quando o certame não puder ser repetido sem prejuízo para a Administração, a Lei 8.666/1993 permite, desde que seja apresentada justificativa plausível, a dispensa de licitação, devendo o poder público discriminar o objeto, bem como justificar o preço e a escolha do fornecedor ou prestador do serviço. Nada disso foi feito. Por essa razão, rejeito o argumento.

15.Para tentar demonstrar os produtos ou serviços adquiridos por meio de suprimento de fundos, o responsável trouxe aos autos diversas notas fiscais. Muitas estão ilegíveis, não sendo possível examinar seu teor (vide, nesse sentido, os comprovantes colacionados a partir da peça 55, p. 37) . Em relação às demais, a maioria indica que era razoável exigir do gestor que realizasse licitação, bastando que houvesse um planejamento mínimo.

[...]
17.A partir desses exemplos, percebe-se que as despesas não fogem ao padrão normal das aquisições públicas, não havendo motivos para a concessão de suprimentos de fundos e, por consequência, para a não realização de licitação. O adiantamento só pode ser concedido em circunstâncias excepcionais, sendo reprovável sua utilização indiscriminada para a compra de quaisquer produtos ou serviços.

18.Apenas para fins ilustrativos dessa excepcionalidade, no âmbito do Governo Federal há o Decreto 93.872/1986, que estabelece as hipóteses de concessão de suprimento de fundos, a saber: i) para atender despesas eventuais, inclusive em viagens e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento; ii) quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso; e iii) para atender despesas de pequeno vulto.

19.Por tudo que foi dito, concluo que houve, de fato, fuga à licitação. Assim, proponho a rejeição das razões de justificativa do ex-secretário municipal de saúde.

[ACÓRDÃO]
9.1. conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. [responsáveis 2 e 3], ex-secretários de Planejamento do município de Várzea Grande/MT;
9.3. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. [responsável 1], ex-secretário de Saúde do município de Várzea Grande/MT, aplicando-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) e fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente, a contar da data deste acórdão até a data do efetivo recolhimento, caso não seja paga no prazo estabelecido, na forma da legislação em vigor;
[...]
9.8. dar ciência à Secretaria Municipal de Saúde de Várzea Grande que:
9.8.1. a emissão de notas de empenhos e a execução de despesas com recursos federais, transferidos por meio de convênios ou fundo-a-fundo, por meio de suprimento de fundos em situações em que o gasto deveria se subordinar ao processo normal de processamento da despesa, sem caracterização da excepcionalidade, afronta dispositivos estabelecidos nos arts. 61 e 68 da Lei 4.320/1964, bem como no. art. 2º da Lei 8.666/1993”.[11] (grifou-se)



[1] Disponível em <https://www.gov.br/cgu/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/orientacoes-aos-gestores/arquivos/suprimento-de-fundos-e-cartao-de-pagamento.pdf>. Acesso em 28.04.2020.
[2] De acordo com o que prevê o parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666: “Art. 60. (…) Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.” (grifou-se)
[3] Já que a regra é que a Administração realize licitação em modalidade adequada e compatível com o total da despesa para mesmo objeto ou objetos de mesma natureza, conforme dispõe a Lei 8.666: “ Art. 23 (...)§ 1º As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala. § 2º Na execução de obras e serviços e nas compras de bens, parceladas nos termos do parágrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, há de corresponder licitação distinta, preservada a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação. (...)§ 5º É vedada a utilização da modalidade "convite" ou "tomada de preços", conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso de "tomada de preços" ou "concorrência", respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza específica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou serviço.”
[4] A título de orientação, colaciona-se o que conteúdo exposto pela Controladoria-Geral da União na Coletânea de Entendimentos do Controle Interno Federal sobre a Gestão de Recursos das Entidades do Sistema “S”:
“15. O que é o fracionamento de despesa?
O fracionamento de despesas é caracterizado pela divisão da aquisição em vários certames ou dispensas de licitação para compras, obras e serviços de mesma natureza e execução no mesmo local, que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, tais que somados seus valores, demandariam modalidade licitatória mais complexa. Geralmente, o fracionamento ocorre pela ausência de planejamento do gasto, em determinado período, para a execução de obra, contratação de serviço, ou compra de determinado produto.
16. Quais aspectos são importantes para evitar o fracionamento?
Para evitar o fracionamento de despesas deve ser observada a natureza do objeto a ser licitado, pois para aqueles de natureza contínua deverá ser escolhida a modalidade que proporcione a ampla competitividade entre os diversos fornecedores e, consequentemente, selecionar a proposta mais vantajosa, observados os princípios constitucionais a que estão vinculadas.
Para a escolha da modalidade de licitação é imprescindível que haja um eficaz processo de planejamento quanto aos bens a serem adquiridos e dos serviços a serem contratados pela entidade.
Assim, as aquisições de bens e contratações de serviços devem estar pautadas nos princípios da eficiência, economicidade e razoabilidade, bem como sustentadas em instrumento de planejamento, que possibilite a escolha da modalidade adequada de licitação, inclusive o próprio registro de preços, fatores que, devidamente comprovados nos processos de contratação elidem a interpretação da ocorrência do fracionamento de despesas”.BRASIL. Controladoria-Geral da União (CGU). Entendimentos do Controle Interno Federal sobre a Gestão dos Recursos das Entidades do Sistema “S”. Perguntas e Respostas. Ed. Revisada. Brasília, 2017, p. 14-15.
[5] TCU. Acórdão 4404/2009. Segunda Câmara.
[6] TCU. Acórdão 97/2010. Segunda Câmara.
[7] TCU. Acórdão 816/2006. Plenário.
[8] TCU. Acórdão 1.276/2008. Plenário.
[9] TCE/MG. Consulta n. 812. 471. Sessão do dia 01/12/10. Rel. Cons. Elmo Braz.
[10] TCU. Acórdão 908/2019. Plenário.
[11] TCU. Acórdão 2436/2017. Plenário.

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