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ALTERAÇÃO CONTRATUAL QUANTITATIVA EM CONTRATO COMPOSTO POR ITENS ... 30 de Setembro de 2014
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Sabe-se que o contrato administrativo deve ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as disposições de suas cláusulas, do instrumento convocatório e da proposta selecionada como vencedora.

No entanto, visando atender ao interesse público o art. 65 da Lei 8.666/93  dispõe sobre a possibilidade de alteração dos contratos:

“Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo das partes:
(...)
§ 1º. O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício, ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.
§ 2º. Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo anterior, salvo:
I -  ... (vetado);
II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.

§ 6º. Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.”

Da leitura do preceito da Lei de Licitações denota-se existirem duas modalidades de alteração contratual, a saber:

a) alteração qualitativa – relacionada com as condições do objeto, aplicando-se quando fatos supervenientes ensejarem a necessidade de alteração do projeto ou das especificações do objeto para melhor atendimento do interesse público (“a” do I do art. 65)[1].

b) alteração quantitativa – enseja, igualmente em face de fato superveniente, a alteração do quantitativo do objeto, ou seja, da quantidade contratada, sendo o valor contratual utilizado como parâmetro para aferição do montante a ser acrescido ou suprimido[2], conforme o caso, cujo limite é de 25% do valor inicial do contrato no caso de compras, obras e serviços e de 50% na hipótese de reforma de edifício ou de equipamento.

O objeto do contrato, portanto, pode ser modificado apenas nas duas situações acima e nos limites fixados, não se admitindo, em hipótese alguma, a desnaturação do objeto inicialmente estipulado nem mesmo a inclusão de serviços não previstos originariamente, pois tais procedimentos não possuem amparo legal e afrontam vários princípios administrativos, como o da própria licitação, da vinculação ao instrumento convocatório, da isonomia, etc.

Outrossim, deve restar evidenciado que um fato posterior alterou a solução inicialmente adotada(fato superveniente).Ou seja, a alteração contratual não pode decorrer de falta de planejamento e/ou falhas no projetoou termo de referência, sob pena de responsabilidade de quem tenha dado causa ao equívoco.Ainda, tal fato deve, por óbvio, ser compatível com o interesse público almejado.

O planejamento adequado das contratações, portanto, deve considerar todos os projetos numa visão sistêmica e integrada dos processos.

Enfim, à evidência da sucessão de circunstâncias novas e que tenha alterado as necessidades da administração será possível a alteração contratual. Para tanto, deve a Administração demonstrar tal ocorrência no processo de modo a motivar a alteração pretendida juntando as conclusões técnicas (necessidade da alteração para melhor atender às necessidades) e jurídicas (legalidade do procedimento ante as normas da entidade, respeito ao limite imposto, dentre outros) e formalizando as alterações mediante termo aditivo.

Postas as considerações conceituais acima, deve ser estudado como será o cômputo dos percentuais de alteração contratual na hipótese de contrato com itens diversos, se baseado no valor total do contrato ou no valor dos itens.

As modificações quantitativas desses contratos compostos por itens merecem análise detida para evitar a descaracterização do objeto.

Rememora-se que a Lei 8.666/93 (art. 65, §1°) disciplina que os acréscimos e supressões são computados em vista do valor inicial atualizado do contrato.

Numa interpretação literal do dispositivo pode-se chegar à conclusão de que o valor inicial do contrato refere-se ao valor global, independentemente do quanto se acresça ou suprima em cada item, parcela ou serviço. Mas tal interpretação pode trazer consequências nefastas aos contratos, em prejuízo da economicidade e desnaturando o objeto.

Explica-se. Contratos formados por itens estão mais propensos a sofrerem o chamado “jogo de planilha”, no qual os licitantes apresentam em suas propostas valores reduzidos a itens com quantitativos excessivos e, por outro lado, valores excessivos para os quantitativos diminutos. O valor global, nesse caso, pode ser o mais vantajoso num primeiro momento, mas se houver necessidade de acréscimo àqueles itens com menor quantitativo o valor se elevará podendo evidenciar superfaturamento em prejuízo à economicidade.

Do mesmo modo, o acréscimo excessivo na quantidade de um único item pode afetar a economicidade também por conta do denominado ganho de escala. Sabe-se que quanto maior é a produção de determinado produto menores são os seus custos e menor pode ser o seu valor final. Considerando esse aspecto, se desde a elaboração do edital já houvesse um quantitativo maior do item para atender às necessidades da administração o valor das propostas poderia ser reduzido.

Ademais, além do aspecto econômico, a alteração contratual que considera unicamente o valor global pode desnaturar o contrato, gerando uma modificação substancial em decorrência do acréscimo ou supressão excessiva de um item. Haverá ao final incompatibilidade com o modelo original do contrato e até mesmo com a proposta vencedora, ferindo os princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório.

Nesse aspecto, em que pese o contrato ter sido firmado por preço global/totale a Lei de Licitaçõesprever que o percentual de acréscimo permitido deve ser calculado em face do valor inicial atualizado do contrato, é preciso que a proporção dos quantitativos de cada item que compõe o objeto seja respeitada, inadmitindo-se, desse modo, que a administração verifique o percentual correspondente ao valor total do contrato para proceder à alteração em um único item do resultado daquele cálculo.

Nesse sentido é o entendimento do TCU:

“Serão proporcionais aos itens, etapas ou parcelas os acréscimos ou supressões de quantitativos que se fizerem necessários nos contratos.
Diante da necessidade de se acrescer ou suprimir quantidade de parte do objeto contratado, deve a Administração considerar o valor inicial atualizado do item, etapa ou parcela para calcular o acréscimo ou a supressão pretendida.”[3]

“9.1.41. observe, como regra, o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato para a alteração dos quantitativos dos itens contratados, de forma a garantir que as alterações não constituam "jogo de preços", conforme estabelecido no art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93;.”[4]

Portanto, considerando ser o objeto contratual dividido em itens, a identificação do percentual permitido para alterações quantitativas deve ser feita frente ao custo de cada qual, guardando a proporcionalidade devida, para que não haja desnaturação do objeto. Não é crível, desse modo, considerar unicamente o valor global para fins de cálculo do percentual e proceder ao acréscimo do quantitativo correspondente em um único item.

O mesmo entendimento ora estudado deve ser aplicado para contratos cujo objeto seja a execução de serviços, no qual o total do contrato considera o somatório de itens diversos.

Enfim, deve-se atuar, nesses casos, com razoabilidade e proporcionalidade. A fórmula acima, entretanto, não é absoluta, comportando em casos específicos e particulares, a exemplo dos relacionados a obras e serviços de engenharias, pequenas variações para melhor atender ao interesse público. Mas é inviável e irregular desnaturar o objeto licitado, com alterações desproporcionais de itens, ante os motivos acima expostos.


[1]O limite admitido para as alterações qualitativas é, em regra, também de 25% do valor inicial do contrato, admitindo o TCU, em caráter excepcional, que esse montante seja ultrapassado em algumas situações e desde que atendidos os requisitos que indica (Acórdão n° 837/2004 – Plenário).
[2]As supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes podem superar tal limite (II do § 2º do art. 65 da Lei).
[3]Licitações e contratos:orientações e jurisprudência doTCU/Tribunal de Contas da União, 4ª ed. rev., atual. e ampl., Brasília, 2010, p. 803/804.
[4]TCU. Acórdão 265/2010. Plenário.
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A opinião emitida nos textos é de total responsabilidade de seus autores e não corresponde, necessariamente, aos entendimentos do Grupo JML.
Priscila Pinheiro Pinto - 02/06/2020 - 17:27

Prezados tenho um contrato junto a Prefeitura de Saquarema para prestação de serviço de oftalmologia onde tem classificado determinados exames e suas quantidades.
Preciso da alteração da quantidade de alguns e diminuir a de outros devido a demanda mesmo e a prefeitura está me posicionando que não é possível fazer.
Como devo proceder para ter esta alteração, como fica também a nota de empenho?
Desde já obrigada pela atenção.
Priscila

Resposta JML:

Olá Priscila, primeiramente, agradecemos sua interação no Blog da JML. Cumpre lembrar que o objetivo do blog é compartilhar matérias sobre contratações públicas, não envolvendo análise de casos concretos, os quais exigem conhecimento mais detalhado de suas especificidades. 
No intuito de ajudá-la, e partindo da premissa que não se trata de registro de preços, mas sim de contrato, se comprovado fato superveniente, é possível acréscimos e supressões nos termos dispostos no art. 65, da Lei 8.666/93. O acréscimo pode ser realizado até 25%, e a supressão, se unilateral (imposta pela Administração), também no percentual de 25%, podendo ser em percentual superior se decorrer de acordo entre as partes. Saliente-se que devem ser computados separadamente, sem compesação, acréscimos e supressões, e não pelo resultado final.
Mas a questão depende da conveniente da Administração Pública, ou seja, deve ser verificado o interesse público na alteração contratual.

Att.


Autor: Consultoria JML
Fabrício Guimarães do Prado - 31/03/2020 - 17:50

Olá! Tenho uma dúvida. Se a fiscalização de um contrato de obras confirmar que, no orçamento, o quantitativo de um serviço da obra está menor que o necessário, a contratada terá direito a um acréscimo de valor, mediante realização do termo aditivo contratual?

Resposta JML:

Olá Fabrício, primeiramente agradecemos sua interação no Blog da JML. A resposta para a questão depende da análise do caso concreto, o que foge do escopo deste canal. De qualquer sorte, é importante destacar que a alteração contratual prevista no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/93, exige a comprovação de fato superveniente, não podendo decorrer de equícovo ou de falta de planejamento. No caso, é preciso analisar se o erro foi da Administração ou da empresa contratada.

Continue nos acompanhando.

Att.


Autor: Consultoria JML
Arthur Roque - 19/02/2020 - 14:14

Boa tarde, quando o regime de Execução é Empreitada por preço unitário, tomando como exemplo uma obra, o desconto dado pelo licitante pode variar para diferentes serviços da Planilha Orçamentária?

Resposta JML:

Olá Arthur, primeiramente, agradecemos sua interação no Blog da JML.

Quanto à questão proposta, saliente-se que aempreitada por preço unitário ocorre “quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades determinadas” e a empreitada por preço global “quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total”.A diferença básica entre esses regimes é somente quanto à forma de apuração do valor a ser pago à contratada.

Denota-se que o regime de empreitada por preço unitário é comumente adotado quando não é possível se definir claramente os aspectos quantitativos do objeto a ser executado. Nesse caso, cabe à Administração definir em edital um preço para certa unidade de medida padrão a ser adotada na execução do objeto, realizando-se a medição e o pagamento dos serviços de acordo com a quantidade de unidades de medida efetivamente consumidas. O regime de empreitada, no entanto, não se confunde com o critério de julgamento da licitação, consoante bem explica Marçal Justen Filho:

É indispensável destacar que a questão da empreitada (por preço global ou unitário) não tem qualquer relação com o critério de julgamento. É um erro grave reputar que, prevendo o edital que a empreitada será por preço unitário, o julgamento será feito por comparação dos ditos preços unitários. Independentemente da modalidade da empreitada, a proposta do licitante indica o valor por ele pretendido para executar o objeto. Para selecionar a proposta vencedora, tomar-se-á em vista o total proposto pelo licitante – não tendo cabimento selecionar o vencedor em vista de cada um dos preços unitários que compõem o custo de cada proposta”. (JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 159).

O critério de julgamento de uma licitação consubstancia-se no modo como será avaliada a vantajosidade das propostas (se global ou por item), em vista do interesse a ser satisfeito e será escolhido em conformidade com o tipo de licitação a ser adotado (menor preço, técnica e preço, maior oferta).

Essa distinção se faz necessária na medida em que, mesmo o regime sendo empreitada por preço unitário, tratando-se de obra, a rigor, o critério de julgamento é o de menor preço global, posto que o interesse da Administração é a seleção de um único licitante para a execução do objeto como um todo, e não apenas de parcelas deste objeto. Ou seja, mesmo que o regime de execução seja o de empreitada por preço unitário, o objeto (obra), embora complexo, não admite, a rigor, seu parcelamento em itens para serem disputados de modo independente no certame.

O critério demaior desconto tem utilidade nos casos em que a Administraçãodetiver informações consistentes acerca do custo do objeto a ponto de fixá-lo com precisão no edital (preços tabelados). Nesse caso, será vencedor o licitante que apresentar o maior desconto com relação ao preço global fixado.

Contudo, tal critério apresenta aspectos negativos. Pode gerar uma artificialidade dos preços, criando obstáculo aos licitantes na cotação de seus preços, uma vez que somente poderão apresentar o desconto em percentual fixo para todos os itens, sem levar em consideração seus custos individuais de produção, comercialização e execução.
Nesse caso não haverá variabilidade em relação a itens que poderiam representar valores menores em razão de peculiaridades do licitante como estrutura própria, matéria prima empregada, equipamentos de sua propriedade, etc. ocasionando a ampliação de tais valores em razão da necessária uniformidade do critério estabelecido. Do mesmo modo, o licitante deverá aplicar o mesmo desconto em itens que não pode sustentar. A consequência é a possibilidade de ampliação ou redução de valores em determinados itens que receberiam tratamento diferenciado se outro fosse o critério adotado, o que pode gerar valores excessivos ou inexequíveis para os mesmos, sem que tal represente maior vantajosidade para a Administração.

Portanto, o critério do maior desconto só pode ser adotado quando restar comprovada a homogeneidade dos itens que compõem o objeto e sujeitos,em muitos casos, a controle de preços, justamente porque o licitante deve aplicar o desconto em face da totalidade da planilha.

Continue nos acompanhando.

Att.


Autor: Consultoria JML
Fsantos - 29/01/2020 - 00:57

Boa noite JMS como deve ser feito o cálculo dos acréscimos e supressoes? Ex. Valor do contrato 100.000,00. Valor do acréscimo já realizado 25.000.00 (25%). Qual o valor passível de decréscimo? 25.000,00 (25%), já que o percentual de 25% utilizado de acréscimo não interfere na possibilidade de suprimir 25% pois dentro do limite da 8.666/93? ou 0,0 (0%), visto que, como o contrato já foi alterado em 25% anteriormente nao caberia mais qualquer alteração para mais ou para menos?

Resposta JML:

Olá Fabrício, conforme Orientação Normativa 50, da AGU, devem ser calculados separadamente, sem qualquer tipo de compensação, acréscimos e supressões. Assim, ainda que realizado acréscimo no percentual de 25%, se houver um fato superveniente, é possível proceder à supressão unilateral até 25%, cuja base de cálculo será o valor inicial do contrato, no exemplo, R$ 100.000,00.

Continue nos acompanhando.

Att.


Autor: Consultoria JML
israel - 01/03/2019 - 11:43

bom dia!
a partir de quanto tempo pode uma empresa pedir aditivo? ou apos, quanto por cento?

Resposta JML:

Olá Israel, primeiramente agradecemos sua interação em nosso Blog. A questão proposta requer análise do caso concreto. De qualquer forma, se o aditivo a que você se refere é em relação ao quantitiativo do objeto, esse pedido pode ocorrer a qualquer momento enquanto vigente o contrato, já que a alteração contratual decorre de fato superveniente. As alterações contratuais ficam vinculadas aos limites previstos no art. 65, da Lei 8.666/93: 25% no caso de obras, serviços e compras e 50% no caso de reforma de equipamentos ou de edifício, sendo que esses limites devem ser calculados sobreo valor inicial atualizado do contrato.

Att.


Autor: Consultoria JML
Viviane Consolin - 17/10/2018 - 11:19

Em lote único onde há 03 itens para locação de veículos, sendo cada item, veículo distinto, posso aditar em 25% o valor somente de um item, sendo este o de menor valor (duster)?
Ex. lote 1 - 03 cobalt
lote 02 - 03 duster - valor mensal 300,00 veículo
lote 03 - 82 gol - valor mensal 1.300, veículo
Ressalta-se que a empresa manifestou desinteresse e alegou a Sumula 265/2010-TCU como motivo para negativa.

Resposta JML:

Prezada Viviane!
Agradecemos sua interação no Blog JML.
Quanto à sua pergunta, primeiramente deve-se ponderar que, nos termos do art. 65, §1º, da Lei 8.666, o particular contratado “fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato”. Tais alterações, no entanto, devem decorrer de fato superveniente à contratação, justificado e demonstrado no processo, visto que as modificações contratuais não podem decorrer de falta de planejamento e/ou falhas no projeto ou termo de referência, sob pena de responsabilidade de quem tenha dado causa ao equívoco. E quando o objeto da contratação é dividido em itens, o acréscimo deve respeitar a proporcionalidade de seus quantitativos, conforme já apontou o Tribunal de Contas da União:
 
“Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos pela Lei de Licitações. Acima dos percentuais legais aceitos, são permitidas apenas supressões resultantes de acordos celebrados entre as partes. Essa é a regra.
Serão proporcionais aos itens, etapas ou parcelas os acréscimos ou supressões de quantitativos que se fizerem necessários nos contratos.
Diante da necessidade de se acrescer ou suprimir quantidade de parte do objeto contratado, deve a Administração considerar o valor inicial atualizado do item, etapa ou parcela para calcular o acréscimo ou a supressão pretendida.” BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência: Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010, p. 803-804.


Autor: Consultoria JML
SORAYA BUKZEM - 16/04/2018 - 21:40

Ao proceder à análise de aditivos para alterações quantitativas de contratos, sempre nos deparamos com situações em que não fica claro se a alteração pretendida vai gerar mudança de objeto.
Na hipótese de uma licitação para contratação de serviços a serem realizados em locais diferentes, caso fosse preciso acrescentar um novo local, isso seria "aumentar" um item em 100%, ferindo a proporcionalidade do contrato? Seria a inclusão de um item não licitado, ferindo a vinculação ao instrumento convocatório? Ou poderia ser apenas um acréscimo no valor do contrato?

Resposta JML:

Olá Soraya, primeiramente, agradecemos sua interação em nosso Blog. Primeiramente, é importante destacar que a análise acerca da desnaturação ou não do objeto depende muito das peculiaridades do caso concreto. E, como não há parâmetros na Lei, essa questão pode ensejar divergências. Na visão da JML, a prestação de serviços em local diverso do licitado caracteriza inclusão de objeto novo, razão pela qual a alteração contratual não pode ocorrer.

Att.


Autor: Consultoria JML
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